Kurzer Rückblick auf das Jahr 2006
Die Flut von Preisbeschwerden aus dem Publikum und der Geschäftswelt ist im vergangenen Jahr unverändert hoch geblieben. Letztes Jahr sind 1'364 Preisbeschwerden (sog. Publikumsmeldungen PM) bei uns eingegangen und bearbeitet worden. Im Jahr 2005 waren es 1'395 Beschwerden, was damals einen Anstieg von 46 Prozent gegenüber 2004 darstellte.
Letztes Jahr waren nicht mehr die Meldungen über Medikamentenpreise an erster Stelle, sondern Beschwerden zum Verhalten der Kabelfernseh- und Telekom-Anbieter und der Infrastrukturbetreiber:
- Beschwerden gegen Cablecom
- Beschwerden wegen Telekom-Preisen (Handy, Roaming, ADSL usw.)
- Beschwerden gegen die Zollabfertigungsgebühren für Paketsendungen aus dem Ausland
- Beschwerden wegen Schaltereinzahlungsgebühren der Postfinance
Oft handelt es sich um technische Monopole (Netze), aber auch um eine staatlich oder technisch vorgegebene marktbeherrschende Stellung, die zu Preiserhöhungen Anlass gegeben haben. In all diesen Fällen sind es preistreibende Marktkonstruktionen, bei denen nicht einfach ein wirksamer Wettbewerb hergestellt werden kann, sondern bei denen nur ein Preisregulator das Publikum schützt.
Im Fall der hohen Zollbearbeitungsgebühren der privaten Spediteure (Swisspost, DHL, usw.) sind die hohen, Ärger verursachenden Bearbeitungsgebühren zulasten der Kunden sogar durch den Staat verursacht worden. Natürliche oder technische Monopole oder administrative Vorschriften des Staates führen oft zu preistreibenden Anbieterkonstellationen.
Sparwirkungen der Interventionen durch die Preisüberwachung
Wir unterscheiden in der Preisüberwachung grob nach kasuistischen Interventionen (Einzelfall-Behandlung) und systemischen Eingriffen (Marktinterventionen mit genereller oder gesetzlicher Wirkung).
Bei unseren Interventionen in Einzelfällen lassen sich die erzielten Einsparungen, Preisherabsetzungen oder verhinderten Preiserhöhungen nicht immer direkt quantifizieren. Hier aber doch einige Sparwirkungen erfolgter Interventionen der Preisüberwachung:
- Cablecom Grundversorgungstarife: 100-120 Mio. Franken pro Jahr gegenüber ursprünglichem Tarifbegehren, zudem Senkung der Settop-Box-Mieten von Fr. 25.- auf Fr. 6.- pro Monat
- Bei elf Spitaltarifempfehlungen zusammen 37 Mio. Franken Sparpotential pro Jahr
- Bei BKW-Netznutzungsentgelten gegenüber Städten und Grossbezügern 30 Mio. Franken pro Jahr
- Bei Netznutzungsentgelten der Services Industrielles de Genève (SIG) 42 Mio. Franken pro Jahr
- Bei Hörgeräte-Tarifen zulasten der IV 8 Mio. Franken pro Jahr
- Bei Syngenta-Pflanzenschutzmitteln 4 Mio. Franken pro Jahr
- Bei den Radio- und Fernsehempfangsgebühren (Empfehlung) rund 50 Mio. Franken pro Jahr
- Zudem bei grossen und kleineren Gebühren von Swissmedic (Marktzulassungsgebühren), beim Flughafen Unique Zürich (Flächennutzungsentgelte), bei Preissenkungen von Wasser-, Abwasser- und Kehrichtgebühren zahlreicher Gemeinden und Städte.
Insgesamt rechnen wir mit einem direkten Preissenkungseffekt dieser letztjährigen Einzelentscheide in der Grössenordnung von 300 Mio. Franken pro Jahr. Noch grösser sind die Preissenkungswirkungen der systemischen Eingriffe, die im vergangenen Jahr - nicht zuletzt auf unsere Intervention hin - zustande gekommen sind: Beispielsweise bei den Medikamentenpreisen, bei gewissen landwirtschaftlichen Zulieferungen, durch die von uns hergestellte Tariftransparenz bei kommunalen Tarifen von Strom, Wasser, Abwasser, Kehricht, etc. (siehe: Detailliertere Analysen und Fall-Berichte im Jahresbericht 2006 der Preisüberwachung).
Arbeitsprioritäten für das Jahr 2007
Von Interesse sind wohl die Schwerpunktgebiete, die wir uns für dieses Jahr neben den laufenden Beschwerden besonders vornehmen wollen:
1. Elektrizität: Netztarife
Nach geraumer Vorbereitung werden wir in diesem Jahr die Netznutzungsentgelte auf der Hochspannungsebene und ausgewählter Elektrizitätsversorgungsunternehmen unter die Lupe nehmen. Wir wollen durch Preisüberprüfungen verhindern, dass die Netzbetreiber vor der vom Gesetzgeber erzwungenen Abtrennung der Netzkosten (sog. Unbundling) und vor oder mit der Gründung der schweizerischen Netzgesellschaft ihre Tarife ungerechtfertigt erhöhen.
Die Netze sind natürliche Monopole und es besteht die Gefahr, dass die Netzgesellschaften ihre beherrschende Marktstellung durch Preiserhöhungen zu Lasten der Wirtschaft ausnützen. Insbesondere führen wir mit den Elektrizitätsgesellschaften einen Streit über die Verwendung der 120 Mio. Franken (wovon 60 Mio. in der Schweiz), die sie letztes Jahr aus den sogenannten Auktionen (Versteigerungen der Netzdurchleitungskapazitäten im grenzüberschreitenden Stromhandel) eingesteckt haben (in Zukunft werden die Auktionserlöse noch höher ausfallen). Die Auktionserlöse sind Monopolrenten und es kommt für uns nicht in Frage, dass sie von EGL, CKW, NOK, Atel, EOS und BKW einbehalten werden. Diese Monopolrenten aus Auktionen müssen von den grossen Elektrizitätsgesellschaften entweder in Form von Rabatten an die Strombezüger (z.B. Maschinenindustrie, Städte) zurückbezahlt oder vertraglich für den Netzausbau sichergestellt oder nachweisbar für andere Netzbetriebskosten ausgewiesen und verrechnet werden.
So lange die vom Stromversorgungsgesetz vorgesehene Regulatorbehörde Elcom nicht in Funktion ist, ist die Preisüberwachung von Gesetzes wegen für diese Monopolrenten zuständig und wir werden uns daher sogar auf einen Rechtsstreit mit den Monopolisten einstellen müssen. (Wenn die Elcom einmal in Funktion ist, behält die Preisüberwachung das Überprüfungs- und Empfehlungsrecht.)
Zur Preismissbrauchsprüfung der Netznutzungsentgelte haben wir - auch im Sinne einer Methodentransparenz bei der Preisüberprüfung - eine Schrift über die Zinsberechnung bei Netznutzungsentgelten publiziert, die wir an der Pressekonferenz für Interessierte auflegen und im Internet zugänglich machen. Bekanntlich sind bei den hoch kapitalintensiven Netzen die Netzbewertungs- und Zinsfestsetzungsmethodik absolut entscheidend für die Netzgebühren zulasten der übrigen Volkswirtschaft.
Wir warnen eindringlich davor, dass die buchhalterische Trennung in Energiepreise und Netzdurchleitungskosten der Stromtarife (sog. Unbundling) und die Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes zu einer Preistreiberei bei den Netznutzungsentgelten führt, wie dies Deutschland nach der Liberalisierung vorgeführt hat. In Deutschland ist 1998 der Strommarkt zunächst ohne Preisregulator liberalisiert worden, was sofort zu einem Preissprung bei den Durchleitungskosten führte. Heute funktioniert die Deutsche Bundesnetzagentur als „Preisüberwacher".
2. Medikamentenpreise: Das Ringen um Kostendämpfung geht weiter
Bei kassenpflichtigen Medikamenten (Spezialitätenliste SL) haben wir im vergangenen Jahr eine Einsparung von 300-400 Mio. Franken erlebt, die einerseits durch die Senkungsmassnahmen für Preise von älteren Medikamenten (Vereinbarungen zwischen Industrie und BAG vom September 2005) und andererseits auf die von Bundesrat Couchepin ausgelöste Selbstbehalt-Differenzierung zwischen Originalpräparaten (20 Prozent) und Generika (10 Prozent) zurückzuführen ist.
Trotz dieses einmaligen Niveaueffekts im Jahr 2006 sind allerdings die Pharmakosten zulasten der Krankenversicherungen im letzten Jahr dennoch um etwa 2 Prozent angestiegen. Die neuen Medikamente, die an Stelle der bisherigen auf den Markt gebracht wurden (sog. Umsteigeteuerung) und die Mengenausweitung haben den Spareffekt der Couchepin-Massnahmen kompensiert und sie werden ohne Nachfolgemassnahmen die Pharmakosten dieses oder nächstes Jahr wieder ansteigen lassen. (Gemäss IMS haben die Preismassnahmen zwar 2006 eine durchschnittliche Preissenkung von -3,8 % gebracht, doch auch nach deren Berücksichtigung gab es eine Umsatzzunahme des SL-Marktes um 2,6 %)
Zur Umsteigeteuerung ein Zahlenbeispiel:
- Im Jahr 2005 hat die Pharmaindustrie 598 Medikamente (Verkaufseinheiten, SL) mit einem Durchschnittspreis von 46.80 Fr pro Packung (Fabrikabgabepreis) aus dem Verkehr gezogen.
- Gleichzeitig hat sie 543 Medikamente neu in Verkehr gesetzt, und diese haben einen Durchschnittspreis von 146.50 Fr. pro Packung - sind also drei mal teurer.
Die bisherigen Preismassnahmen bewirkten also einen einmaligen (positiven) Niveaueffekt und werden bald kompensiert sein, wenn nicht weitere Massnahmen hinzu kommen. Wir haben gegenüber Bundesrat Couchepin und der Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (SGK-S) eine Serie weiterer Massnahmen mit Preiswirkung vorgeschlagen: z.B. Parallelimporte für Spitalmedikamente, erleichterte Zulassung mit EMEA-Dokumentation, Massnahmen gegen das Patent-Evergreening, Überprüfung der therapeutischen Wirksamkeit der „neuen" Medikamente, Preisüberprüfung der SL-Medikamente alle 2 oder 3 Jahre. Mit der Zulassungspraxis der Swissmedic sind wir nach wie vor nicht einverstanden. Wenn nach fünf Jahren Heilmittelgesetz bisher nur gerade 12 Parallelimporte bewilligt worden sind (insgesamt gibt es 6400 Medikamente im Markt), dann kann man nur von bürokratischem Protektionismus sprechen! Frau Christine Beerli, Interimsdirektorin von Swissmedic, hat mir zugesichert, dass die Verfahren in Zukunft rascher abgewickelt werden.
Nun möchten wir auch die Preise von Hors-SL-Medikamenten (nicht-kassenpflichtigen Medikamenten) vermehrt unter die Lupe nehmen. Der Preisvergleich von 908 Hors-SL-Medikamenten zeigt eine Überhöhung der Fabrikabgabepreise in der Schweiz (d.h. ohne MWSt. und ohne Vertriebskosten) von durchschnittlich 50,3 Prozent gegenüber Deutschland. (vgl. Jahresbericht Preisüberwachung 2006, RPW 2006/5, Seiten 771, 803 und 835). Die Medikamente der Hors-SL-Liste wie Contraceptiva, Schmerzmittel, Sportpräparate, Viagra usw. werden nicht von den Kassen, sondern von den einzelnen Konsumenten bezahlt.
Wir denken, dass wir z.B. die Contraceptiva-Preise, bei denen zwei Firmen zusammen über eine marktbeherrschende Stellung mit rund 80 Prozent Marktanteil verfügen, näher verfolgen werden, mit dem Ziel, die Preisdifferenzierung und Kaufkraftabschöpfung der Hersteller gegenüber der Schweiz zu unterbinden oder zu reduzieren. (Bei den Organon-Präparaten stellen wir eine gewisse, bereits erfolgte Preisbewegung nach unten fest.)
Wir denken auch, dass wir auch die Preise ausgewählter Medizinalprodukte unter die Lupe nehmen, die in Spitälern häufig im Einsatz sind und überteuert geliefert werden, so zum Beispiel Implantate wie Herzschrittmacher, Stents und Gelenke.
3. Notariatstarife: Transparenz herstellen
Nach angelaufenen Erhebungen im letzten Jahr werden wir dieses Jahr die Notariatstarife aller 26 Kantone durchleuchten und die Vergleiche publizieren. In einem langwierigen Verfahren haben wir die Notariatskosten für einen schweizweiten Tarifvergleich für standardisierte Rechtsgeschäfte erhoben und werden sie im laufenden Jahr auswerten und zugänglich machen. Allerdings sind wir in diesem Bereich, wie bei allen behördlich genehmigten Gebühren, nur zu Empfehlungen an die Kantonsbehörden befugt.
4. Zahnarzttarife in Bewegung bringen
Ebenfalls wollen wir dieses Jahr die seit 1994 unveränderten Zahnarzttarife in Bewegung bringen. Uns liegen Indizien dafür vor, dass die Tarife für Zahnarztleistungen heute zu grosszügig angesetzt werden. Tarife für genau vergleichbare Zahnarztleistungen sind hier deutlich teurer als beispielsweise in Deutschland. Deshalb muss nach unserer Auffassung der Zahnarzttarif (SSO-Tarif) einer Gesamtrevision unterzogen werden, die Leistungen müssen neu bewertet, die Tarifstruktur vereinfacht und die Zahntechnikerleistungen detailliert ausgewiesen werden. Wir haben den Tarifpartnern (Zahnärztegesellschaft und Sozialversicherern) den Antrag gestellt, das ganze Tarifsystem der Zahnärzte neu auszuhandeln. Der Tarif für Private, der sich ja an den Sozialversicherungstarif anlehnt, wird häufig so angewandt, dass der Gesamtpreis zu hoch liegt. Wir werden auch insistieren, dass die Taxpunktwerte jedes Zahnarztes transparent gemacht werden.
Systemische Massnahmen gegen die Hochpreisproblematik
Bereits vor zwei Jahren hat die Preisüberwachung in Sachen Hochpreisproblematik Alarm geschlagen. Wir sind nun erfreut, dass die Themen wie Cassis de Dijon, Patenterschöpfung und Parallelimporte, Agrarzulieferpreise und passiver Zollveredelungsverkehr zu parlamentarischen Selbstläufern geworden sind. Wenn alle diese Massnahmen verwirklicht werden, wird die Prognose von Coop-Chef Loosli wohl realisierbar werden, dass das Preisniveau im Detailhandel innerhalb von fünf Jahren um zehn Prozent gesenkt werden kann.
Wir warten im Weiteren auch auf die Entscheide des Bundesrats im Bereich des Kabelfernsehens und der Telekommunikation. Er hat nun bald über die Must-carry-rule für die Kabelnetzanbieter (Minimalzahl von Analogkanälen im Netz) und über eine spätere Zugangsregelung für die Settop-Boxen zu beschliessen. Noch vor einem Jahr standen wir mit diesen Forderungen allein.
Sobald ein Preisthema den politischen und legislatorischen Weg eingeschlagen hat, betrachten wir es als Sache der Behörden (des Bundesrats und des Parlaments), die generell und systemisch wirkenden Reformen einzuleiten. Wir glauben aber, dass die Vorlagen, die sich nunmehr unterwegs befinden, genau beobachtet werden müssen.
Wir begrüssen es sehr, dass nun beim Cassis de Dijon-Prinzip eine einseitige Einführung (also ohne Gegenseitigkeitsabkommen mit der EU) vorgeschlagen wird. Die Schweiz sollte bei der Beseitigung der technischen Handelshemmnisse nicht auf Gegenseitigkeit setzen, auch dort nicht, wo bereits technische Reziprozitätsabkommen bestehen. Und zwar deshalb, weil sich die EU-Normen ständig weiterentwickeln. Beispielsweise wurden im Chemikalienrecht Zulassungsregeln mit gegenseitiger Wirkung mit der EU vereinbart, die seit Sommer 2005 in Kraft sind. In der Zwischenzeit hat die EU aber ihre Anwendungsregeln für Pflanzenschutzmittel schon wieder geändert, was wieder neue Normendifferenzen und mithin Handelsbarrieren bedeutet. Mit dem Reziprozitätserfordernis hinken wir also der dynamischen Entwicklung des EU-Güterrechts immer hinterher. Ausser den Handelsdiplomaten, die sich ständig neue Arbeit verschaffen, hat daran niemand ein Interesse.
Handlungsbedarf: Vertikalbindungen und Preisempfehlungen
Einen dringenden Handlungsbedarf stellen wir auch bei den vertikalen Preisbindungen fest, die nach Kartellgesetz (KG Art. 5 Abs. 4) seit drei Jahren strafbar sind. Diese Bestimmung wurde am 1. April 2004 in Kraft gesetzt; ein verhaltensbestimmender Leitentscheid der Weko steht hierzu noch aus.
Aus unserer Praxis, aus den eingegangenen Preisbeschwerden und mehr noch aus mündlichen Beschreibungen und Klagen kleinerer Händler stellen wir folgendes fest: Die Preisempfehlungen von Fabrikanten oder Importeuren an die Detailhändler oder Endverkäufer sind in der schweizerischen Wirtschaft immer noch häufig anzutreffen. Dabei ist oft kaum messbar, in welchem Masse auf die Wiederverkäufer Druck ausgeübt wird. Den kleineren Detailhändlern ist die kartellrechtliche Situation oft nicht klar und sie scheuen die informellen und subtilen Benachteiligungen im Geschäftsleben, wenn sie sich durch eine Beschwerde exponieren würden. Preisempfehlungen stellen wohl das häufigste praktizierte Wettbewerbsbehinderungsinstrument dar. Unseres Erachtens haben Preisempfehlungen keinen anderen Zweck, als den Preiswettbewerb auf Endverkaufsstufe zu behindern und preissenkungswillige Detaillisten still zu disziplinieren.
Der Preisüberwacher dringt deshalb darauf, dass das komplexe System der Preisbindungen und der Preisempfehlungen streng angegangen wird. Wir warten auf einen verhaltensprägenden Leitentscheid der Weko, der im Handel als deutliches Signal verstanden und beherzigt wird.
Es liegen im Weiteren vor:
- Jahresbericht 2006 der Preisüberwachung (RPW 2006/5) 3-sprachig
- Methodenpapier zur Berechnung der Zinskosten im Strommarkt 2-sprachig
- Methodenpapier zur Überprüfung der Spitaltarife deutsch
- Kurzreferat Beat Niederhauser, Geschäftsführer der Preisüberwachung/Stellvertreter des Preisüberwachers
Referat Beat Niederhauser, Geschäftsführer der Preisüberwachung
Neben den Hauptthemen, über welche Sie Herr Strahm soeben informiert hat, gibt es natürlich auch eine Unmenge kleinerer, im Einzelfall und für die Einzelperson manchmal aber nicht weniger wichtige Dossiers, derer sich die Preisüberwachung annimmt.
Im Rahmen dieses „courant normal" werden auch dieses Jahr wieder Fälle in den Bereichen Wasser, Abwasser, Kehricht, Kabelfernsehen, Telekom, Kaminfeger, Alters- und Pflegeheime, und, und, und... bearbeitet werden.
Momentan sehr aktuell ist das Dossier „Emmi". Diese ist ja im Zusammenhang mit der Migros, welche Rahm im Ausland wesentlich günstiger verbuttern lassen möchte, ins Gespräch gekommen. Die Preisüberwachung hat den Fall bereits früher aufgenommen, indem sie auf die Weko-Analyse reagiert hat, welche Emmi in den Bereichen Butter-, Rahm- und Konsummilchmarkt als marktmächtig eingestuft hat. Namentlich haben wir Emmi bereits im Dezember ein sehr umfangreiches Auskunftsbegehren zugestellt. Emmi hat nun - nach zugestandener Fristverlängerung - bis Ende diesen Monats Zeit, uns die verlangten Informationen zukommen zu lassen.
Ein weiteres wichtiges Dossier im „courant normal" ist das Spitaltarife-Dossier. Hier ist - zusammen mit dem BFS und dem BAG - eine neue Methodik entwickelt worden, welche neben anderen Parametern auch die sogenannten „case mix indices" berücksichtigt. Diese neue Methodik erlaubt es, Spitäler mit ähnlichen Leistungen zu identifizieren und untereinander zu vergleichen. Diese Vergleichsmethodik ist eine second-best Lösung nach dem Wettbewerb (welcher bei Spitälern a priori nicht spielen kann), da immer das preislich günstigste respektive kosteneffizienteste vergleichbare Spital als Anhaltspunkt genommen werden kann (eine Art Benchmarking).
Auch erneut aktiv werden wir voraussichtlich bei den Tarifen der Physiotherapie, wo die Kosten des Modellinstituts aktualisiert werden sollen.
Ebenfalls hohe Wichtigkeit hat dieses Jahr das Dossier „öffentlicher Verkehr"; wie Sie alle wissen, ist ein Preisaufschlag von durchschnittlich gut 3 % geplant. Zunächst werden wir überprüfen, ob überhaupt, wie insbesondere von den SBB behauptet, ein Kostenanstieg stattgefunden hat und wenn ja, ob dieser gerechtfertigt ist.
Letztlich sind wir auch aktiv bei den Verzollungsgebühren von Kleinsendungen: Es ist für viele ein Ärgernis, dass z. B. ein über Internet im Ausland eingekauftes Produkt mit geringem pekuniärem Wert durch die Verzollung extrem verteuert wird. Die Paketdienste, die eine Verzollung durchführen müssen, lassen sich ihre Arbeit natürlich vom Kunden bezahlen; oftmals in mehrfacher Höhe des Preises für das eigentliche Produkt. Wir stehen deshalb für ein vereinfachtes Verzollungsverfahren ein, haben andererseits aber auch die Paketdienste aufgefordert, uns ihre Tarife bekannt zu geben, damit wir diesbezüglich Transparenz schaffen können. Sie wissen, dass Transparenz meistens bereits Anreiz genug ist, Preise zu senken.
