Quasi als Fiebermesser beim Publikum dienen uns die Zuschriften von Privaten und Unternehmungen, die vermutete Preismissbräuche zum Gegenstand haben. Gemessen an diesem Fiebermesser war das vergangene Jahr ein besonders heisses Preisjahr, haben wir doch eine Rekordzahl von Preisbeschwerden bekommen. Diese erreichen uns per Post, per Telefon und zunehmend elektronisch und geben uns wertvolle Hinweise, wo mögliche Missstände vorliegen. Da gibt es Dauerbrenner wie Medikamente, Bücher, Kabelfernsehen oder die Zollvorlagetaxe, da gibt es aber auch einzelne interessante Hinweise, denen wir nachgehen: So haben uns Hoteliers auf die drastische Erhöhung der Alarmnetzgebühren im Kanton Obwalden hingewiesen, oder Bürger verschiedener Gemeinden haben sich darüber beklagt, dass Cablecom trotz der einvernehmlichen Regelung mit uns höhere Gebühren als erlaubt verlangt. In beiden Fällen haben wir übrigens interveniert, mit Erfolg und zum Nutzen nicht nur der Meldenden, sondern aller Betroffenen. Diese und weitere Beispiele finden Sie in unserem Jahresbericht ab Seite 758 (f: 789/i: 821).
Ein aktuelles Beispiel von Gewicht ist die Anzeige eines Grossbetriebs, der die Abwassergebühren auf Arbeitsplätzen in Zürich kritisiert. Wir nehmen diese Anzeige zum Anlass, die Abwassergebühren in Zürich grundsätzlich zu untersuchen, die prima vista sehr hoch erscheinen.
Bei den deutschsprachigen Büchern haben wir dieses Jahr den Abschluss des Verfahrens bei der Weko zum Anlass genommen, die häufig kritisierten, traditionellen Preisüberhöhungen gegenüber Deutschland in Frage zu stellen. Die Branche wird die Preise nun insgesamt um vier Prozent senken. Ausserdem - und für uns noch fast wichtiger - haben wir ein neues Marktordnungsmodell in die Diskussion eingebracht: Wir haben vorgeschlagen, vom Prinzip des einheitlichen Ladenpreises abzurücken und auf ein Mindestpreismodell umzustellen, wobei der (tiefere) deutsche Ladenpreis als Mindestpreis gelten würde. Aufschläge wären also nur noch individuell vom einzelnen Buchhändler, aber nicht mehr kartellistisch möglich. Das Modell ist zum Teil mit Interesse auch in der Buchbranche selbst aufgenommen worden. Es könnte einen Ausweg aus dem Jahrzehnte alten Streit um die Preisbindung im Buchhandel darstellen. Der Ball liegt bei der Branche und der Politik. (Jahresbericht d: 750 / f: 781 / i: 813)
Haupttätigkeit bei administrierten Preisen (Bund/Kantone/Gemeinden)
Umfangmässig am wichtigsten in unserem Tagesgeschäft sind aber die Konsultationen, die Behörden, die selbst Preisentscheide vornehmen, bei uns einfordern. Die Themen betreffen hauptsächlich die (kommunale) Versorgung und die Gesundheit. Es geht also um Elektrizität, Wasser, Abwasser, Abfall, Kaminfeger, sodann Post, Telekom und Verkehr sowie Ärzte, Spitäler, medizinische Berufe und natürlich die Medikamente. Eine Übersicht hierzu finden Sie im Kapitel Statistik Seite 754 (f: 785/i: 817).
Wenn Sie diese Statistik durchblättern, wird auch erkennbar, wie stark wir auf kommunaler und kantonaler Stufe tätig sind. Der Preisüberwacher ist also nicht nur ein Eidgenössischer Preisüberwacher, sondern mindestens so sehr kommunaler und kantonaler Preisüberwacher.
Seltenheit: Freiwillige Unterbreitung
Schliesslich gibt es ein Instrument, das nur recht selten angewandt wird, nämlich die freiwillige Voranmeldung. Eine Unternehmung hat also die Möglichkeit, uns vor einer Preiserhöhung oder einer anderen Preismassnahme einen Fall zu unterbreiten, um zu klären, ob es zu Problemen mit uns kommen könnte.
Die Post hat dies letzten Sommer getan und uns die geplanten Preiserhöhungen im Zuge der Herabsetzung der Monopolgrenze und der damit verbundenen Unterstellung unter die Mehrwertsteuer unterbreitet. Tatsächlich kamen wir zum Schluss, dass diese nicht unbedenklich sind. Wir haben diese abgelehnt und nur die unvermeidlichen Preisstrukturanpassungen zugelassen. Die Details zu diesem Fall finden Sie im Jahresbericht unter „Posttarife 2006" ab Seite 749 (f: 780/i: 812).
Referat von Rudolf Strahm, Preisüberwacher
Schwerpunkte und Strategie der Preisüberwachung 2006
Beschwerdenflut als Fiebermesser
Im Jahr 2005 sind bei der Preisüberwachung 1'395 Preisbeschwerden aus dem Publikum (sog. Publikumsmeldungen PM) eingegangen, - 46 Prozent mehr als im Vorjahr und rund 100 Prozent mehr als 2003. Dies ist ein Fiebermesser für das gestiegene Preisbewusstsein. Jede Beschwerde wurde - oft durch aufwändige Rückfragen beim Preisverursacher - bearbeitet und beantwortet. Dazu haben wir 212 Preismeldungen von Ämtern, Gemeinden und Kantonen (sog. obligatorische Preismeldungen OM) bearbeitet und zu 266 Meinungsäusserungen und 175 Anfragen Stellung genommen. Dies mit 17 Angestellten mit total 13,6 Vollzeitstellen.
Nach der Organisationsverordnung sind wir beim Bund das Kompetenzzentrum in Sachen Preise. Wir nehmen unsere Rolle auch als „Klagemauer des helvetischen Geldbeutels" - wie uns die NZZ bezeichnet hat - im Sinne einer Ombudsfunktion wahr und leiten in der Verwaltung den preispolitischen „Überdruck" in Form von Empfehlungen weiter, - oft nicht nur willkommengeheissenen Empfehlungen.
Wir haben im Jahresbericht 2005 rückblickend unsere Erfolge, aber auch die Nicht-Erfolge und Misserfolge in Sachen Preisbeschwerden und Preisempfehlungen aufgelistet. Heute möchte ich unsere Arbeitsschwerpunkte für 2006 vorstellen. Die Auswahl der Prioritäten folgt einerseits unserem Kernauftrag - der Preismissbrauchsprüfung bei administrierten Preisen, bei Monopolen und marktmächtigen Unternehmen - aber auch volkswirtschaftlichen Überlegungen.
Unsere Prioritäten 2006
Wir haben uns vier Arbeitsschwerpunkte gesetzt, die wir auch mit Öffentlichkeitsarbeit begleiten werden:
- Elektrizitätstarife, besonders die Durchleitungspreise oder Netznutzungsentgelte
- Medikamentenpreise
- Gebühren mit besonders handelsbehindernder Drittwirkung
- Notariatstarife in den Kantonen
1. Elektrizitätstarife
(Jahresbericht Seite 735/747 (d)/p. 766/778(f)/p. 797/809 (i) )
Nach einer Preissenkungsrunde in der deutschen Schweiz sind nun auch in der Westschweiz die Stromtarife gesenkt worden. Bereits die vergleichende Transparentmachung der Stromtarife mittels Website der Preisüberwachung zeigte eine Wirkung (www.preisueberwacher.ch). Wir hatten rund 80 Elektrizitätsversorgungsunternehmen mit hohen Tarifen angeschrieben und um Begründung ihrer Hochpreispolitik ersucht. Bei den Elektrizitätsversorgungsunternehmen, die im letzten Jahr eine Preissenkung realisierten, gingen die Elektrizitätstarife im Durchschnitt um 8 Prozent zurück. Bereits vorher erlebten wir - insbesondere in der Deutschschweiz - einen Preisrückgang um etwa 11 Prozent.
Am stärksten beschäftigen uns derzeit Klagen von mittelgrossen Strombezügern - von Städten, grösseren Gemeinden und Unternehmen - gegen die Zulieferer, die mit zu hohen Durchleitungstarifen den Stromeinkauf ökonomisch behindern. Der Third Party Access (TPA), der eigentlich seit mehreren Jahren von der WEKO mit ihrem Freiburger Entscheid (Migros/Watt gegen Freiburger Elektrizitätswerke) erzwungen worden war, wurde in der Schweiz in den wenigsten Fällen wirklich realisiert, weil sich der Strombezug bei Dritten wegen zu hoher Durchleitungsgebühren und komplizierter Abrechnungsverfahren als nicht rentabel erwies.
Wir erleben in unserer Praxis genau das, was letzte Woche auch von der EU-Kommission für die europäischen Strommärkte festgestellt hat, nämlich eine „ziemlich düstere" Wettbewerbssituation mit einem fehlenden Preisregulator bei den Netzgebühren. Bis das Stromversorgungsgesetz mit der neuen Regulatorbehörde (Elcom) in Kraft gesetzt werden kann, ist die Preisüberwachung für die Durchleitungstarife (oder Netznutzungsentgelte) zuständig.
Gewisse Unternehmen, die als regionale Monopolisten und Hochspannungs-Zulieferer tätig sind, haben keine Mühe gescheut, uns beim Fact-Finding zu behindern. Trotzdem werden wir in diesem Jahr die Elektrizitäts-Durchleitungstarife weiterverfolgen und bald weitere Resultate oder Verfügungen präsentieren.
Ich verhehle nicht, dass wir in diesem Neuland der Preisüberprüfungsmethodik der Durchleitungstarife einige technische Knacknüsse (sowohl beim Benchmarking als auch bei der Kostenmethode) zu bewältigen haben. Ich bin überzeugt, dass es volkswirtschaftlich Sinn macht, die Durchleitungstarife zu kontrollieren, denn die Netze sind und bleiben natürliche Monopole. Wir müssen verhindern, was in Deutschland mit der Stromliberalisierung ohne Preisregulator passiert ist, nämlich eine Strompreiserhöhung durch Verteuerung der Durchleitungskosten nach der Liberalisierung des Strommarkts.
2. Medikamentenpreise
(Jahresbericht Seite 734/742 (d)/p.765/773 (f)/p.796/804 (i) )
Ich habe an unserer Pressekonferenz vor Jahresfrist im Bereich der Medikamentenpreise Alarm geschlagen. Ohne heute Entwarnung zu geben, kann ich doch feststellen, dass das Entscheidungssystem reagiert hat. Bundesrat Pascal Couchepin und Dr. Hans-Heinrich Brunner vom BAG haben im vergangenen Jahr einige pragmatische, in ihrem Kompetenzbereich liegende Preissenkungsmassnahmen bekannt gegeben:
- Die 250 Mio.-Preissenkungsvereinbarung vom September 2005;
- Die wirksame und entsprechend umstrittene Selbstbehalt-Erhöhung bei generikafähigen Originalpräparaten von bisher 10 auf neu 20 Prozent, was sichtlich zu einem heilsamen Preisbewusstsein und einem verstärkten Trend zur preisgünstigeren Generikaverschreibung führt;
- Die 10-prozentige Preissenkung bei medizinischen Gegenständen und Laboranalysen.
Nun haben wir vor, uns auf folgende preisrelevante Zusatzmassnahmen zu konzentrieren:
-
- Die Pharmaindustrie darf bei den neu zugelassenen Medikamenten in der Schweiz keine höheren Preise verlangen als in den Ländern des europäischen Länderkorbs (Deutschland, Holland, England, Dänemark, unter Berücksichtigung von Frankreich und Spanien, immer gemessen an den Fabrikabgabepreisen). Die von 1996 bis 2001 zugelassenen Präparate sind neu zu überprüfen.
- Die erleichterte Zulassung von Medikamenten mit abgelaufenem Patentschutz muss nun durchgezogen werden. Dazu gehören auch die Parallelimporte. Insbesondere spezialisierte Medizinalpersonen (Spitalapotheken, Apotheker) sollen die erprobten Medikamente mit abgelaufenem Patentschutz ohne bürokratische Hürden und hohe Gebühren beschaffen und importieren können.
- Wir werden uns mit der preistreibenden Wirkung von neu zugelassenen Medikamenten befassen, mit der sogenannten Umsteigeteuerung. Darunter verstehen wir die Preissprünge beim Wechsel von bisherigen zu neuen Medikamenten mit oft unbewiesenem therapeutischem Mehrwert und Scheininnovationen.
- Ende 2006 läuft die leistungsorientierte Apothekerabgeltung (LOA) ab, deren Laufzeit der Bundesrat auf Empfehlung der Preisüberwachung auf zwei Jahre befristet hatte. Im laufenden Jahr muss nun eine bessere, vereinfachte und kostengünstigere Lösung gefunden werden.
- Die Pharmaindustrie darf bei den neu zugelassenen Medikamenten in der Schweiz keine höheren Preise verlangen als in den Ländern des europäischen Länderkorbs (Deutschland, Holland, England, Dänemark, unter Berücksichtigung von Frankreich und Spanien, immer gemessen an den Fabrikabgabepreisen). Die von 1996 bis 2001 zugelassenen Präparate sind neu zu überprüfen.
3. Gebühren mit handelsbehindernder Drittwirkung
(Jahresbericht Seite 740 (d)/p. 771 (f)/p. 798(i) )
Die Eidgenossenschaft, die Kantone und Gemeinden erheben unzählige Arten von Gebühren und verursacherbezogenen Abgaben. Je stärker sich die öffentliche Hand bei der Finanzierung öffentlicher Leistungen aus Steuergeldern zurückzieht, desto stärker werden die Haushalte und Unternehmen mit Gebühren belastet.
Die Gebührenüberprüfung (administrierte Preise) gehört zur Kernaufgabe der Preisüberwachung. Wir können kaum alle Gebühren überprüfen, wenden aber zwei besonders wichtige Auswahlkriterien an:
Erstens wählen wir jene Gebühren aus, die eine besonders handelsbehindernde Drittwirkung (im Sinne einer Trade Diversion) zeigen.
Zweitens werden wir uns nach der Häufung von Beschwerden gegen Gebührenerhöhungen aus dem Publikum richten. Zu dieser Kategorie gehören zum Beispiel die Gebührensprünge für die neuen Pässe, in Zukunft wohl auch die biometrischen Pässe.
Ich muss hier erläutern, was wir unter Handels- oder Marktzutrittsbehinderung (Trade Diversion) durch behördliche Gebührenfestsetzungen verstehen: Aus den bei uns eingehenden Preisbeschwerden stellen wir fest, dass hohe Gebühren als eine Marktzutrittsschranke für kleinere Anbieter wirken können.
Zu den Untersuchungsbereichen gehören sicher die Gebühren für die Medikamentenzulassung der Swissmedic und eventuell gewisse Zulassungsgebühren für Pflanzenschutzmittel und Hilfstoffen. In beiden Fällen haben wir Beschwerden von kleinen und mittleren Unternehmen erhalten, die klar auf eine preistreibende Marktzutrittsbehinderung hindeuten.
Auch die Zollbearbeitungsgebühren der Postbetreiber bei Kleinimporten und Kleinsendungen stellen für Direktimporteure eine Handelsbehinderung dar, die wir als inakzeptabel betrachten und politisch zum Thema machen werden. Wir haben in Sachen Zollbearbeitungsgebühren mehrere Dutzend Publikumsklagen erhalten.
Wir vermuten, dass sich manche Gebühren in einer Spirale von Prüfaufwand und Kosten nach oben entwickeln.
Beispiel Swissmedic: Die Gebühren der IKS resp. der daraus hervorgegangenen Swissmedic sind von 1998 bis 2004 total um das 2,4-fache auf 44 Mio. Fr. erhöht worden (wobei neben den IKS-Aufgaben auch bestimmte Prüfaufgaben vom BAG an die neu gegründete Swissmedic übertragen worden sind. Der Bund zahlte 2004 noch 18 Mio. an das 63 Mio.-Budget der Swissmedic).
Die 20 Verordnungen zur Heilmittelgesetzgebung umfassen jetzt 1,5 Kilogramm Ausführungsbestimmungen mit 300 Seiten Verordnungstexten, 600 Verordnungs-Artikeln und 30 Anhängen - eine Regulierungsdichte, die aufgrund der bei uns eingegangenen Meldungen auch marktzutrittsbehindernd, marktabschottend und preistreibend wirkt: Nach vier Jahren Heilmittelgesetz wurden denn auch nur gerade 4 Bewilligungen für Parallelimporte erteilt, obschon der Gesetzgeber eine vereinfachte Zulassung vorsah.
Dabei haben nicht die Gebühren an sich, sondern die Marktzutrittsschranken und Wettbewerbsbehinderungen für Markteintritte die grössere preistreibende Wirkung!
Wir sind zuversichtlich, dass die neue Swissmedic-Leitung diese Probleme angehen wird. Für uns als Preisüberwachung bleibt dieses Jahr die Gebührenüberprüfung ein Prioritätsthema.
Wenn wir mit den rechtlichen Instrumenten der Preisüberwachung nicht weiterkommen, werden wir an den Bundesrat, den Gesetzgeber und an die Geschäftsprüfungskommissionen gelangen müssen, damit die ständig drohende Spirale von Prüfaufwand und Prüfgebühren-Erhöhung politisch und gesetzgeberisch unter Kontrolle gebracht werden kann.
4. Notariatstarife
Die Notariatstarife sind heute kantonal geregelt. Wir haben immer wieder Publikumsbeschwerden. Wir werden nun dieses Jahr eine Bestandesaufnahme der Notariatsgebühren und Preisvergleiche unter den Kantonen für standardisierte öffentliche Beurkundungen und vergleichbare Notariatsgeschäfte unternehmen (z.B für typische Liegenschaften- und Grundbuchgeschäfte, Errichtung von Bürgschaften, Aktiengesellschaften, Testamenten, Eheverträgen usw.).
Die Untersuchung soll zur Grundlage entweder für Empfehlungen an Kantone oder für die eidgenössische Gesetzgebung dienen.
Phänomen Hochpreisinsel Schweiz
(Jahresbericht Seiten 737-739(d)/p.768-770 (f)/p. 799-801(i) )
Wir sind der Meinung, dass die Überteuerung der Warenimporte - im Jahre 2005 erreichten sie ein Volumen von rund 143 Mia. Franken - noch zu wenig beachtet und in ihrer makroökonomischen Wachstumsbehinderungswirkung unterschätzt wird. Die Überteuerung von Importgütern (ohne Energieträger) um durchschnittlich 20 bis 30 Prozent im Vergleich zu identischen Produkten im Ausland zeigt sich hartnäckiger als erwartet.
Für das Überteuerungsphänomen möchten wir vier Gründe geltend machen:
Erstens die Vertikalbindungen: Zwei Jahre nach der Inkraftsetzung des neuen Kartellgesetz-Artikels über Vertikalbindungen (Preis- und Lieferbindungen nach KG Art. 5 Abs. 4) ist noch kein WEKO-Entscheid gegen Vertikalbindungen gefällt worden.
Zweitens: Die unterschiedlichen Normen und regulatorischen Bestimmungen. Die Revision des Bundesgesetzes über Technische Handelshemmnisse THG zur Einführung des Cassis de Dijon-Prinzips nimmt viel Zeit in Anspruch; und wir gehen davon aus, dass die Beseitigung von Normen-Hindernissen beim Import noch Jahre auf sich warten lässt.
Drittens: Die nationale Patenterschöpfung, wie sie nun mit der Patentgesetz-Revision festgeschrieben werden soll, wird als Barriere gegen Parallelimporte die Hochpreisinsel bei patentierten Import- Produkten zementieren.
Viertens hat sich, wie erwähnt, bei der erleichterten Medikamentenzulassung bisher wenig bewegt und mit der von uns geforderten Übernahme der europäischen Zulassung nichts. 85 Prozent der schweizerischen Importe stammen aus der EU. Aus preispolitischer Optik ist es deshalb wünschbar, dass diese zahlreichen preistreibenden Importbehinderungen mit einem „Global Approach", also einer generell und dynamisch wirksamen Lösung (EWR II oder Zollunion oder „privilegierte Partnerschaft" oder andere Beitrittsformen), angegangen werden. Mit punktuellen Einzellösungen und Einzelagreements, die eben den dynamisch weiter entwickelten Acquis communautaire nicht erfassen, werden wir die unumgängliche Marktöffnung gegenüber der EU nach unserer Einschätzung nicht befriedigend erreichen. Als Kompetenzzentrum für Preise haben wir im Rahmen der neuen EU-Debatte die Gelegenheit wahrgenommen, verwaltungsintern auf diesen Handlungsbedarf hinzuweisen.
